本輪限制政策是美國(guó)限制對(duì)華科技投資的第三輪嘗試，其影響較為有限，同時(shí)還取決于其他國(guó)家的配合協(xié)調(diào)程度，但是也容易被市場(chǎng)誤解、高估其影響。中國(guó)要避免干擾，做好自己的事情

圖/視覺(jué)中國(guó)

(資料圖)

文 | 徐奇淵 趙海 侯蕾

編輯 | 郝洲、王延春

8月9日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署了限制對(duì)華投資的行政令，限制企業(yè)和個(gè)人對(duì)中國(guó)的新增投資，特別是針對(duì)半導(dǎo)體和微電子、量子技術(shù)、人工智能領(lǐng)域的投資，相關(guān)投資必須向美國(guó)政府申報(bào)。之后美國(guó)財(cái)政部也宣布，就即將制定的實(shí)施細(xì)則公開(kāi)征求意見(jiàn)，因此可能還存在一定調(diào)整空間。

在拜登政府的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略當(dāng)中，這項(xiàng)措施是在科技領(lǐng)域?qū)嵤氨Ｗo(hù)議程”的重要組成部分，是繼限制中國(guó)對(duì)美投資、管制美國(guó)對(duì)華技術(shù)出口、制裁中國(guó)涉軍公司、爭(zhēng)奪中國(guó)科技人才等一系列政策之后的進(jìn)一步升級(jí)措施。

日本媒體分析認(rèn)為，這表明美國(guó)對(duì)華限制已經(jīng)從商品領(lǐng)域拓展到了資金流動(dòng)。但是這種觀點(diǎn)容易誤導(dǎo)，存在兩方面問(wèn)題：其一，之前美國(guó)已經(jīng)對(duì)中國(guó)實(shí)施過(guò)資金流動(dòng)的限制措施，比如限制養(yǎng)老金、退休金投資中國(guó)資產(chǎn)，也曾加碼限制中國(guó)赴美投資，所以該政策并非首次涉及資金流動(dòng)；其二，雖然這次措施看起來(lái)是限制資金流動(dòng)，但實(shí)際上仍然聚焦于中美在高技術(shù)領(lǐng)域的博弈，和之前的出口管制措施形成呼應(yīng)、互相強(qiáng)化。

從這些視角來(lái)看，新的措施并沒(méi)有走出原來(lái)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的框架，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)仍在商品、技術(shù)領(lǐng)域，所以對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)本身的影響較為有限。但是這次新的限制措施也并不是說(shuō)沒(méi)有新意，而且還會(huì)產(chǎn)生一些新的影響。

限制對(duì)華科技投資的第三輪嘗試

本輪限制政策是美國(guó)限制對(duì)華科技投資的第三輪嘗試。這是由于此前兩輪的嘗試效果不佳，事實(shí)上本輪限制措施也是前兩輪做法的一種折中方案。

第一輪嘗試，建立對(duì)華投資的全面審查，該做法暫時(shí)失敗。2018年，在美國(guó)國(guó)會(huì)討論《出口管制改革法案》和《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》期間，關(guān)于建立美國(guó)對(duì)外投資審查機(jī)制的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)。2021年在參議院提案的《國(guó)家關(guān)鍵能力防御法案》（NCCDA）提出，設(shè)置“國(guó)家關(guān)鍵能力委員會(huì)”審查美國(guó)對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的“受關(guān)注國(guó)家”的投資。該提案幾經(jīng)周折，既未被納入2022年的《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》，也未能加入《芯片與科學(xué)法》。其主要原因在于，該提案中的“國(guó)家關(guān)鍵能力”定義過(guò)于寬泛，涉及大量科技產(chǎn)品的供應(yīng)鏈，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行和投資者合規(guī)來(lái)說(shuō)難度太大，遭到包括美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)與美國(guó)商會(huì)在內(nèi)的行業(yè)團(tuán)體普遍反對(duì)。

第二輪嘗試，設(shè)置企業(yè)層面的投資黑名單，但效力不明顯。針對(duì)中國(guó)“涉軍”企業(yè)，美國(guó)財(cái)政部公布中國(guó)軍工復(fù)合體名單（NS-CMIC），即所謂的投資黑名單，至今為止分三批列入了68家中國(guó)企業(yè)。制裁主要針對(duì)中國(guó)的大國(guó)重器、高科技行業(yè)，尤其是監(jiān)控識(shí)別行業(yè)。中國(guó)企業(yè)被列入該名單后，美國(guó)主體將不得投資這些企業(yè)的公開(kāi)交易證券和衍生證券等?？紤]到清單中多為大型國(guó)有企業(yè)或高科技領(lǐng)軍企業(yè)，其在美融資比例并不大，雖然商湯科技因被列入清單而延遲了全球發(fā)售及上市，但總體而言該投資黑名單對(duì)中國(guó)清單企業(yè)的影響有限。

第三輪嘗試，當(dāng)前對(duì)細(xì)分領(lǐng)域的限制，對(duì)其而言可行性提升。本次拜登政府簽署的行政令避免了前兩種做法的弊端，對(duì)其來(lái)說(shuō)更具有可行性。拜登政府意識(shí)到了建立全面投資審查機(jī)制的困難，轉(zhuǎn)而優(yōu)先用行政令建立“分層監(jiān)管機(jī)制”，以避開(kāi)國(guó)會(huì)爭(zhēng)論、減少商界阻力。此次行政令明確針對(duì)半導(dǎo)體和微電子、量子技術(shù)、人工智能領(lǐng)域的投資，精準(zhǔn)限制并按需調(diào)整對(duì)華科技投資政策。美國(guó)財(cái)政部已擬定部分實(shí)施細(xì)則并公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中包括針對(duì)上述領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)品設(shè)立申報(bào)要求，或明確禁止某些交易。行政令中也指明，本項(xiàng)投資禁令涉及領(lǐng)域還可能作出調(diào)整，或者配合其他行動(dòng)以提高該禁令的有效性。

投資限制措施的負(fù)面影響

投資限制措施涉及半導(dǎo)體、量子技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域是中美科技競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。此前美國(guó)的小院高墻措施也一直以技術(shù)限制為主。在中國(guó)受到美清單制裁的1000余家實(shí)體中，有60%左右被列入出口管制實(shí)體清單，對(duì)這些企業(yè)的制裁均是為了限制中國(guó)獲取相關(guān)技術(shù)。本次投資限制措施雖然限制對(duì)象是投融資，但其出發(fā)點(diǎn)仍然是技術(shù)領(lǐng)域的小院高墻措施。

投資限制措施再次警示金融脫鉤風(fēng)險(xiǎn)。特朗普?qǐng)?zhí)政末期，美國(guó)曾針對(duì)中國(guó)設(shè)立金融制裁清單，禁止美國(guó)投資者交易清單企業(yè)證券，部分中國(guó)企業(yè)被移除出納斯達(dá)克、標(biāo)普、道瓊斯、明晟指數(shù)，中國(guó)在美國(guó)上市的三大電信運(yùn)營(yíng)商被紐交所摘牌。2022年3月，美國(guó)證券交易委員會(huì)依據(jù)美國(guó)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》將百勝、百度等11家企業(yè)分兩批列入“摘牌暫定清單”。如前文所述，雖然這次對(duì)投資的限制仍然是著眼于技術(shù)限制，但這也表明，中美科技領(lǐng)域的脫鉤已經(jīng)進(jìn)一步延伸到了金融投資領(lǐng)域，并再次警示金融脫鉤風(fēng)險(xiǎn)。

投資限制措施本身影響有限，但其影響可能被市場(chǎng)高估甚至沖擊市場(chǎng)信心。近年來(lái)國(guó)際地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升，尤其是烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后在華外資企業(yè)對(duì)于中美經(jīng)貿(mào)脫鉤的擔(dān)憂日益增加。雖然對(duì)華投資總體平穩(wěn)，但在跨國(guó)企業(yè)“內(nèi)部脫鉤”已經(jīng)出現(xiàn)，企業(yè)采取股權(quán)分拆將中國(guó)業(yè)務(wù)與總公司剝離，或針對(duì)中國(guó)與非中國(guó)業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)不同的供應(yīng)鏈系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)等，顯示企業(yè)對(duì)脫鉤前景并不樂(lè)觀。此時(shí)美宣布限制對(duì)華科技投資直接將脫鉤隱憂轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)，將對(duì)其他領(lǐng)域?qū)θA投資信心產(chǎn)生直接沖擊。

美國(guó)單邊政策思路將變得更加清晰。其一，是先限制流入后限制流出。早在2018年，美國(guó)的外資投資委員會(huì)（CFIUS）就進(jìn)行了重大改革擴(kuò)權(quán)，此后CFIUS否決了一系列中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)投資交易，導(dǎo)致中企對(duì)美科技并購(gòu)近乎斷絕。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)甚至開(kāi)始對(duì)存量中資企業(yè)采取限制措施。在限制技術(shù)導(dǎo)向的中資流入基礎(chǔ)上，拜登政府將把政策擴(kuò)展到限制美資流向中國(guó)方向上來(lái)，所以本輪限制措施也有人稱之為反向CFIUS。

其二，在投資領(lǐng)域方面本輪行政措施僅關(guān)注最敏感的細(xì)分領(lǐng)域。比如禁止美資對(duì)量子計(jì)算、先進(jìn)半導(dǎo)體和人工智能這些領(lǐng)域進(jìn)行直接投資，在極端情況下不排除進(jìn)一步擴(kuò)大化。

其三，本輪行政措施還是會(huì)慎重處理流量與存量關(guān)系。存量來(lái)看，2020年美國(guó)對(duì)外總資產(chǎn)中的近6900億美元投資在中國(guó)，這一規(guī)模的存量資產(chǎn)事關(guān)美國(guó)重大經(jīng)濟(jì)利益，因此美國(guó)在處理增量與存量的關(guān)系方面會(huì)比較慎重，防止政策外溢引發(fā)其自身的重大經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

其四，美國(guó)還可能強(qiáng)拉其他國(guó)家加入聯(lián)合限制措施。此前美國(guó)國(guó)會(huì)未能通過(guò)《國(guó)家關(guān)鍵能力防御法案》（NCCDA），就是遭到了美國(guó)商會(huì)和美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)等團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)。商界反對(duì)的理由是美國(guó)企業(yè)可能相對(duì)于其他國(guó)家處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。在此輪行政令制定的過(guò)程中，美國(guó)財(cái)政部一直在與包括歐盟在內(nèi)的其他國(guó)家政府接觸，以確保它們的配合，使其不會(huì)在美國(guó)頒布限制措施后向中國(guó)提供相關(guān)投資替代美國(guó)。除歐盟，美國(guó)還可能通過(guò)“芯片四方聯(lián)盟”、七國(guó)集團(tuán)、美歐貿(mào)易技術(shù)委員會(huì)、印太經(jīng)濟(jì)框架這些平臺(tái)來(lái)鼓動(dòng)盟國(guó)聯(lián)合對(duì)華限制敏感領(lǐng)域的投資。

做好自己的事，改善對(duì)外關(guān)系

事實(shí)上本輪投資限制措施的影響較為有限，同時(shí)還取決于其他國(guó)家的配合協(xié)調(diào)程度，但是也容易被市場(chǎng)誤解、高估其影響。在今年初該政策處于醞釀階段，就有自媒體把這項(xiàng)政策夸大為“超級(jí)大新聞”、對(duì)中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展“殺傷力巨大”。就事實(shí)而言，該政策對(duì)中國(guó)特定行業(yè)、企業(yè)確實(shí)會(huì)有雪上加霜的影響，但從宏觀視角來(lái)看，2022年美國(guó)公司在華直接投資金額約為110億美元，即使禁止其中部分投資，在2022年中國(guó)吸引的外商直接投資1891億美元中占比也較低，其對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的直接影響相當(dāng)有限。因此我們要避免干擾，做好自己的事情。此外還要注意以下三個(gè)方面：

扭抱融合，繼續(xù)深化改革開(kāi)放發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)。中國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模大、吸引力強(qiáng)，對(duì)外資企業(yè)來(lái)說(shuō)仍是重要的投資目的地。我們近期對(duì)歐美日三大商會(huì)的調(diào)研顯示，在地緣政治等因素沖擊下，外資企業(yè)普遍采取了加強(qiáng)本土化的方式來(lái)確保其中國(guó)業(yè)務(wù)、母公司業(yè)務(wù)能夠在復(fù)雜環(huán)境下盡可能穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。這一方面說(shuō)明外資企業(yè)對(duì)潛在極端風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，另一方面也說(shuō)明中國(guó)市場(chǎng)仍具有很強(qiáng)吸引力。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持二十大指出的方向，堅(jiān)定不移推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放，以超大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模作為最重要的營(yíng)商環(huán)境來(lái)吸引外資持續(xù)流入。具體來(lái)說(shuō)，金融市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放要進(jìn)一步加快，國(guó)內(nèi)的金融基礎(chǔ)設(shè)施、投融資監(jiān)管更要及時(shí)跟進(jìn)，力求形成高效引導(dǎo)資本投資關(guān)鍵科技產(chǎn)業(yè)的新體制，同時(shí)統(tǒng)籌好金融發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范。在民用高科技領(lǐng)域擴(kuò)大開(kāi)放合作步子可以邁得更大些，縮小準(zhǔn)入限制、強(qiáng)化依法行政、穩(wěn)定開(kāi)放預(yù)期、增強(qiáng)市場(chǎng)信心，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)與外資和國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈更深度扭抱融合。

加強(qiáng)對(duì)話，穩(wěn)妥處理中美關(guān)系中的敏感問(wèn)題。自2018年中美經(jīng)貿(mào)沖突以來(lái)，中美關(guān)系持續(xù)緊張。2023年初以來(lái)的氣球事件被美國(guó)國(guó)內(nèi)反華輿論裹挾，成為其進(jìn)一步升級(jí)、擴(kuò)大對(duì)華科技投資限制的借口。但與此同時(shí)中美又在經(jīng)濟(jì)、金融、氣候變化等多個(gè)領(lǐng)域具有合作的訴求。2023年4月美國(guó)財(cái)長(zhǎng)耶倫的講話也提到，中美經(jīng)濟(jì)脫鉤將是“災(zāi)難性的”，美對(duì)華“國(guó)家安全措施”并非企圖阻止中國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展、獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。面對(duì)中美關(guān)系的復(fù)雜多變，中美雙方應(yīng)加強(qiáng)溝通對(duì)話和政策協(xié)調(diào)，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、債務(wù)減免、氣候變化等全球性問(wèn)題上開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，雙方要對(duì)可能升級(jí)緊張關(guān)系的敏感問(wèn)題做好預(yù)案，通過(guò)相向而行、力爭(zhēng)為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

求同存異，積極改善與其他西方國(guó)家的關(guān)系。美國(guó)單邊保護(hù)主義政策的效果，在很大程度上取決于有多少國(guó)家愿意跟隨、配合。但是保護(hù)主義的做法并不符合全球化的趨勢(shì)，就經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)而言，其他國(guó)家也缺乏動(dòng)力來(lái)執(zhí)行美國(guó)的限制措施。但是價(jià)值觀貿(mào)易、地緣政治沖突使得中國(guó)外部發(fā)展環(huán)境更為復(fù)雜。我們要看到，美國(guó)并不等同于整個(gè)西方世界，中國(guó)仍有可能、而且很有必要積極推動(dòng)外部環(huán)境的改善，通過(guò)求同存異，從而削弱和化解美國(guó)單邊保護(hù)主義政策的影響。

只要我們堅(jiān)定不移深化改革擴(kuò)大開(kāi)放，在國(guó)內(nèi)不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力和活力，在國(guó)際上積極擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就仍有巨大的發(fā)展空間。

（作者徐奇淵為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、趙海為助理研究員、侯蕾為副研究員?）

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