文|凱風(fēng)

每一個(gè)大城市，都有一個(gè)“無(wú)縣城市”的夢(mèng)想。

【資料圖】

過(guò)去10多年，全國(guó)“消失”了140多個(gè)縣城，同時(shí)多了100多個(gè)市轄區(qū)。

北上廣深、武漢、南京、天津、廈門等10多個(gè)城市率先進(jìn)入“無(wú)縣”時(shí)代。

然而，種種信號(hào)表明，撤縣（市）設(shè)區(qū)的風(fēng)向正在發(fā)生變化，越來(lái)越多的地市止步于大門之外。

01

撤縣（市）設(shè)區(qū)，突然收緊了。

據(jù)澎湃新聞報(bào)道，針對(duì)網(wǎng)友關(guān)于“江陰市、宜興市撤市設(shè)區(qū)”的咨詢，江蘇省發(fā)改委日前回復(fù)稱，鑒于中央對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整有明確規(guī)定，要求保持總體穩(wěn)定，我們將積極配合有關(guān)部門開展統(tǒng)籌研究工作。

無(wú)論是“保持總體穩(wěn)定”的定調(diào)，還是“開展統(tǒng)籌研究”的表述，都意味著至少在短期，撤縣設(shè)區(qū)的可能性不大了。

對(duì)于無(wú)錫與江陰、宜興等市未來(lái)的發(fā)展，江蘇發(fā)改委進(jìn)一步表示，“積極培育江陰、宜興兩個(gè)副中心城市，加快推動(dòng)錫澄、錫宜協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)無(wú)錫市域一體化發(fā)展”。

這標(biāo)志著，與地市層面的都市圈一體化一樣，市域一體化正在取代“撤縣（市）設(shè)區(qū)”，成為城市內(nèi)部融合的新模式。

江蘇是我國(guó)百?gòu)?qiáng)縣最多的區(qū)域。在江蘇13太保中，除了南京晉級(jí)為“無(wú)縣城市”，幾乎所有地級(jí)市都下設(shè)縣或縣級(jí)市。

蘇錫常都市圈尤為突出。蘇州下轄4個(gè)縣級(jí)市，無(wú)錫下轄2個(gè)縣級(jí)市，常州下轄1個(gè)縣級(jí)市，均在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之列，且是領(lǐng)跑者。

單看無(wú)錫。根據(jù)政府官網(wǎng)信息，無(wú)錫下轄梁溪、錫山、惠山、濱湖、新吳5區(qū)，及江陰、宜興2縣級(jí)市，兩大縣級(jí)市綜合實(shí)力穩(wěn)居無(wú)錫各大縣區(qū)前列。

目前，全國(guó)共有52個(gè)千億GDP大縣（縣級(jí)市），江陰、宜興分別位列第2位和第7位。

數(shù)據(jù)顯示，2022年江陰市GDP高達(dá)4754.2億元，放在全國(guó)300多個(gè)地級(jí)市中，能排在第59位，超過(guò)中西部地區(qū)的眾多省會(huì)，說(shuō)是“富可敵市”并不為過(guò)。

一旦江陰、宜興集體撤市設(shè)區(qū)，從縣級(jí)市轉(zhuǎn)變成為市轄區(qū)，無(wú)錫的城區(qū)面積、人口規(guī)模都將得到大幅提升，不僅有望從普通大城市晉級(jí)為特大城市，而且城市將獲得巨大的拓展空間。

然而，這些年，江陰等地撤市設(shè)區(qū)的傳聞不絕于耳，但每一次都是只聞樓梯響。

這背后，作為縣級(jí)市，江陰、宜興發(fā)展并不錯(cuò)，且不說(shuō)與主城區(qū)相距甚遠(yuǎn)，本身就有了獨(dú)當(dāng)一面的能力，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，是否還需要變成市轄區(qū)，本身就存在一定疑問(wèn)。

如今，在高層政策定調(diào)之下，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的撤縣（市）設(shè)區(qū)，短期的可能性更小了。

02

事實(shí)上，關(guān)于“撤縣（市）設(shè)區(qū)”擱淺的消息，并非第一次出現(xiàn)。

去年5月，在人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板上，蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設(shè)區(qū)是不是已經(jīng)停止了”的網(wǎng)友疑問(wèn)時(shí)表示：

“目前從國(guó)家層面，撤縣設(shè)區(qū)工作已暫緩”。

榆中縣是蘭州下轄的縣域之一。目前蘭州共設(shè)有城關(guān)、七里河、西固、安寧、紅古5個(gè)區(qū)和永登、榆中、皋蘭3個(gè)縣。

與中心城區(qū)毗鄰的榆中縣，是最有望推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的縣城。

要知道，就在2021年10月，榆中縣有關(guān)部門還披露了撤縣設(shè)區(qū)的最新進(jìn)展：縣級(jí)層面工作已全部完成。

貴州遵義市的綏陽(yáng)縣、湄潭縣也是如此，兩地早在2018年就有了撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)議，但如今仍舊沒有成行。

去年7月，遵義市有關(guān)部門在回復(fù)政協(xié)委員提案時(shí)表示：

2020年6月，省民政廳反饋，我市上報(bào)的綏陽(yáng)、湄潭撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)已作廢件處理不予以退回。按照民政部現(xiàn)行規(guī)定，我市撤縣設(shè)區(qū)不符合政策要求。

陜西渭南市蒲城縣也是如此。同樣在2021年10月，渭南市曾經(jīng)公開表示，撤縣設(shè)區(qū)已基本完成初級(jí)階段工作。

然而，到了今年3月，面對(duì)網(wǎng)友咨詢，有關(guān)部門再次回復(fù)時(shí)表示：

撤縣設(shè)區(qū)是一項(xiàng)復(fù)雜且長(zhǎng)期性的工作，需要收集大量數(shù)據(jù)，多次分析論證并綜合考量?，F(xiàn)上級(jí)部門正對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行研判，需要一定的過(guò)程，研判結(jié)果目前尚無(wú)法預(yù)估。

事實(shí)上，不僅榆中、蒲城的撤縣設(shè)區(qū)沒了聲響，就連一眾在十四五規(guī)劃中高調(diào)表示推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的省會(huì)，似乎也集體消停了。

就在同一年，各地出臺(tái)的十四五規(guī)劃中，紛紛表示推進(jìn)撤縣建市設(shè)區(qū)，積極向著“無(wú)縣城市”邁進(jìn)。

從鄭州到長(zhǎng)沙，從南昌到貴陽(yáng)，從福州到蘭州……幾乎每一個(gè)試圖做大強(qiáng)省會(huì)的地方，都將“撤縣設(shè)區(qū)”作為重要抓手。

這其中，縣域最多的當(dāng)屬鄭州。目前鄭州下設(shè)12個(gè)行政區(qū)劃，包括中原區(qū)、二七區(qū)等6個(gè)市轄區(qū)，以及滎陽(yáng)、新鄭、中牟等5個(gè)縣級(jí)市、1個(gè)縣。

其他省會(huì)的縣域也不在少數(shù)。長(zhǎng)沙設(shè)有1縣2縣級(jí)市，與城市同名的長(zhǎng)沙縣正是其中之一；南昌下轄3個(gè)縣，與城市同名的南昌縣也是其中之一。

過(guò)去一兩年，西藏成了唯一的例外。

今年4月，西藏米林、錯(cuò)那縣撤縣設(shè)市獲得批復(fù)，分別由林芝市、山南市代管。

這是特殊情況，米林、錯(cuò)那都是邊境縣，戰(zhàn)略區(qū)位極其重要，對(duì)于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、體現(xiàn)發(fā)展成果、對(duì)外展示發(fā)展層面的意義不容低估。

然而，絕大多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)(市)都戛然而止，再也沒有城市完成突圍。

03

為什么那么多城市，都在追求撤縣（市）設(shè)區(qū)？

在我國(guó)，縣域包括了縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)，三者都是縣級(jí)行政區(qū)劃，均受到地級(jí)市的管轄和約束。

然而，名號(hào)不同，定位、權(quán)限和發(fā)展模式也存在明顯差異。

根據(jù)凱風(fēng)的《中國(guó)城市大變局》一書分析，從定位來(lái)看，縣多以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，縣級(jí)市以二三產(chǎn)業(yè)為主，市轄區(qū)則作為城區(qū)的一部分而存在。

從行政權(quán)限來(lái)看，縣和縣級(jí)市都是一級(jí)政府，在財(cái)政、規(guī)劃上擁有相當(dāng)大的自主權(quán)，而市轄區(qū)作為派出機(jī)構(gòu)，財(cái)權(quán)、事權(quán)并不獨(dú)立。

從城鎮(zhèn)化模式來(lái)看，市轄區(qū)作為城區(qū)的一部分，與整個(gè)城市的發(fā)展融為一體，公共設(shè)施更為發(fā)達(dá)，而縣及縣級(jí)市相對(duì)孤立。

所以，正因?yàn)榭h級(jí)市更接近于城市，所以縣城都不乏升格為縣級(jí)市的沖動(dòng)，這正是“撤縣設(shè)市”廣為推崇的原因所在。

同樣，撤縣（市）設(shè)區(qū)，能擴(kuò)大地級(jí)市的城區(qū)規(guī)模，做大城區(qū)發(fā)展空間，將更多區(qū)域納入城區(qū)一體化發(fā)展的范疇，易于提升城市能級(jí)。

要知道，作為全國(guó)最強(qiáng)地級(jí)市的蘇州，雖然坐擁千萬(wàn)人口，但連特大城市都不是。原因就是大量縣級(jí)市的存在，攤薄了城區(qū)人口，導(dǎo)致蘇州遲遲難以升級(jí)。（參閱《105座大城市名單首次公布，誰(shuí)晉級(jí)了？》）

與蘇州一樣的，還有寧波、無(wú)錫、泉州等地。

泉州更為典型，這是全國(guó)唯一一個(gè)未能開通地鐵的萬(wàn)億級(jí)城市，原因是卡在了市區(qū)人口上。

泉州雖然全市人口超過(guò)800萬(wàn)，但強(qiáng)縣弱市的存在，導(dǎo)致泉州只有4個(gè)市轄區(qū)，而縣級(jí)市和縣多達(dá)8個(gè)。

攤薄了城區(qū)和市區(qū)人口規(guī)模，導(dǎo)致城市能級(jí)遲遲難以提升，連建設(shè)地鐵都成了奢望。（參閱《紛紛被砍！地鐵建設(shè)，突然降速了》）

當(dāng)然，不是每一個(gè)縣都希望變成市轄區(qū)，背后充斥著方方面面的博弈。

這在“強(qiáng)縣弱市”的格局體現(xiàn)得尤為明顯。從縣或縣級(jí)市到市轄區(qū)，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限被削弱，而財(cái)政也要更多交由市級(jí)層面支配，這對(duì)于強(qiáng)縣來(lái)說(shuō)未必是雙贏。

不過(guò)，這種場(chǎng)景并不多見，絕大多數(shù)的縣城，無(wú)不把變成市轄區(qū)作為追求。

畢竟，從縣級(jí)到市轄區(qū)，意味著相關(guān)縣域更進(jìn)一步融入城市，享受到城區(qū)教育、醫(yī)療、交通等公共設(shè)施的輻射，整個(gè)城市的界面也有望得到升級(jí)。

04

撤縣（市）設(shè)區(qū)，收緊力度有多大？

江蘇發(fā)改委在回復(fù)無(wú)錫有關(guān)撤市設(shè)區(qū)問(wèn)題時(shí)，提及了高層規(guī)定，要求行政區(qū)劃保持穩(wěn)定。

這里的高層規(guī)定，主要來(lái)自2022年6月深改會(huì)會(huì)議的定調(diào)：

“要堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改。”

不只如此，在最近兩年的各類官方文件中，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的態(tài)度也發(fā)生了明顯變化，且有逐步收緊之勢(shì)。

2021年，國(guó)家發(fā)改委首提“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，到了2022年初，這一表述升格為“慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。

這還沒完。在2022年5月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中，進(jìn)一步明確“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。

可見，從“慎重”到“慎重從嚴(yán)”再到“嚴(yán)格控制”，標(biāo)志著撤縣建市設(shè)區(qū)的空間所剩無(wú)幾，一眾城市錯(cuò)失了最好的擴(kuò)容時(shí)機(jī)。

與嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)同步而來(lái)的，還有城市合并浪潮的突然消停。

過(guò)去幾年，輿論場(chǎng)中甚囂塵上的西安合并咸陽(yáng)、武漢合并鄂州、鄭州合并開封，太原合并晉中、寧波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的傳聞，如今都已悄然淡去。（參閱《這些省會(huì)的擴(kuò)容合并夢(mèng)，徹底沒戲了？》）

一般而言，社會(huì)各界將城市合并視為外延式擴(kuò)容，而撤縣建市設(shè)區(qū)則被視為內(nèi)涵式擴(kuò)容。如今，無(wú)論是向外擴(kuò)張還是內(nèi)部升級(jí)，都不可行了。

05

撤縣（市）設(shè)區(qū)，為何突然收緊了？

一個(gè)原因，靠“攤大餅”模式帶來(lái)的城市擴(kuò)張，往往“大而不強(qiáng)”，反而帶來(lái)一系列問(wèn)題。

一如合并周邊地市，固然能迅速創(chuàng)造一個(gè)“巨無(wú)霸”省會(huì)，將城市送進(jìn)萬(wàn)億俱樂部和千萬(wàn)人口大市，但合并能否發(fā)揮“1+1>2”的效應(yīng)，顯然是存疑的。

撤縣設(shè)區(qū)也是如此。將縣域變成市轄區(qū)，固然能夠快速做大城區(qū)規(guī)模，但縣域與城區(qū)能否融為一體，經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系能否增強(qiáng)，“假性城市化”只會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩極分化進(jìn)一步加劇。

另一個(gè)原因是，前幾年的超預(yù)期事件，暴露出大城市的治理短板，而人口和資源過(guò)度集中，未必有利于均衡發(fā)展。

過(guò)大的人口規(guī)模、超高的人口密度、頻繁的人口流動(dòng)，導(dǎo)致大城市難以有效應(yīng)付諸如疫情等意外事件的沖擊。

此外，大城市“贏者通吃”的虹吸效應(yīng)愈發(fā)突出，再過(guò)度發(fā)展大城市，不利于均衡發(fā)展。

全國(guó)人口大盤已經(jīng)見頂，搶人大戰(zhàn)早已從來(lái)者有份變成了零和博弈，而區(qū)域之間的城市競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)白熱化，超大特大再繼續(xù)擴(kuò)張，留給中小城市的空間所剩無(wú)幾。

當(dāng)然，嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)的背后，還不無(wú)做大縣域，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的考慮。

在全國(guó)，共有106個(gè)大城市，但縣城卻有1800多個(gè)，這些縣城集聚了6成以上的戶籍人口，創(chuàng)造了近40%的GDP總量，在擴(kuò)大內(nèi)需的新時(shí)代背景下可謂舉足輕重。

當(dāng)然，撤縣(市)設(shè)區(qū)并非完全失去了可能，一些城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的地方，縣域早已不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

正如《人民日?qǐng)?bào)》兩年前刊發(fā)的《正確認(rèn)識(shí)撤縣設(shè)區(qū)》一文所建議的：

1、管轄范圍偏小、人口集聚不足或經(jīng)濟(jì)總量不大的省會(huì)城市，需要積極推進(jìn)一些城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為區(qū)；

2、那些省會(huì)城市的人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集聚的省份，需要著重培育非省會(huì)次級(jí)中心，以完善區(qū)域城市等級(jí)體系，其撤縣設(shè)區(qū)的重點(diǎn)應(yīng)該放在次級(jí)中心，不宜通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大省會(huì)城市規(guī)模。

3、鼓勵(lì)在重點(diǎn)都市圈和城市群通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)培育中心城市和副中心。

未來(lái)政策是否還會(huì)繼續(xù)調(diào)整，撤縣設(shè)區(qū)何去何從，我們拭目以待。

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